Elections: communication institutionnelle vs. propagande électorale

Des partis bafouent les critères d'appréciation de la propagande

Vademecum à l'usage des élus d'opposition

"Le Conseil d’Etat, tout comme le Conseil Constitutionnel, passent au crible d’un certain nombre de critères formels les campagnes d’information. Ainsi de la périodicité et de la régularité des actions de communication.

L’ancienneté et la régularité des moyens de communication mis en œuvre par les collectivités territoriales sont des éléments souvent déterminants pour écarter le risque d’une requalification électorale.
Ainsi sera regardée avec suspicion une initiative de communication qui apparaîtrait par trop novatrice si celle-ci venait à se dérouler à proximité de l’organisation du scrutin.
Une commune qui n’aurait pas pour habitude d’inviter la population à l’inauguration d’un bâtiment public encourt le risque, si elle se hasardait à une telle initiative en période électorale, de se voir soupçonnée d’avoir recherché un effet électoral.
A l’inverse, une collectivité coutumière de ce genre de manifestations est autorisée à poursuivre sa pratique habituelle. [il suffit d'anticiper pour se protéger]
Le juge vérifiera cependant que les inaugurations correspondent à des réalisations véritables, que le coût de la communication ou des initiatives qui les accompagnent n’est pas exorbitant au regard de l’ordinaire et qu’elles n’ont pas, par le contenu de la communication, l’objet de promouvoir un candidat.

De même, une grande attention est-elle portée à l’évolution du budget de communication. Si celui-ci peut bien évidemment progresser d’une année sur l’autre, voire prendre en compte un événement exceptionnel, il va de soi qu’il n’est guère envisageable de doubler l’année des élections le montant des crédits normalement affectés aux actions de communication.
Si un changement de pagination ou de formule éditoriale est accepté, encore faut-il qu’il n’occasionne pas un bouleversement des traditions, notamment financières, de la communication locale. Dans un pareil cas, tout indice de propagande électorale sera naturellement amplifié, la collectivité étant soupçonnée d’arrières pensées électorales.

Au-delà de ces premiers critères, et bien évidemment, le juge de l’élection examine, en priorité, le contenu de l’information.
La notion essentielle permettant d’identifier un risque de propagande électorale est celle du profit électoral qu’en retire le candidat par la valorisation de son image, de son action, ou de son programme.

Ce sont ces trois obstacles que doit s’efforcer de surmonter la communication municipale.
Une communication non personnalisée s’analysant davantage comme une information apportée au public que comme la valorisation d’une action, demeure licite.

[Ex. 1] C’est ainsi qu’une campagne d’affichage sur le recyclage des papiers s’inscrivant dans un ensemble d’actions de communications en faveur de la protection de l’environnement ne constitue pas une campagne illicite (CC, 4 nov.1993, AN Rhône, 2ème).
Dans cette espèce, le Conseil Constitutionnel a relevé que la campagne de communication tendait à informer le public de l’importance du recyclage des vieux papiers et qu’elle se bornait à porter à sa connaissance les modalités de leur collecte sélective.

[Ex. 2] De la même manière, un affichage destiné à informer le public sur la mise en œuvre prochaine de travaux d’aménagement n’est pas interdit dans la mesure où il privilégie l’information des habitants, éventuellement en leur présentant les désagréments qu’ils subiront du fait des travaux, et non pas la valorisation de l’ouvrage ou du maître d’ouvrage (CC, 6 oct. 1993, AN Lot, 1ère circonscription).
En revanche, et dans le même arrêt, le Conseil constitutionnel a critiqué la publication d’un reportage publicitaire inséré dans un journal d’informations, d’un courrier par lequel le maire exposait le programme de développement de sa ville, qu’il entendait mener pour l’année à venir.

Il est également important de respecter le rythme administratif des actions municipales.
Ainsi, de nombreux textes législatifs ou réglementaires imposent aux collectivités d’informer les habitants de leurs projets.
Par exemple : les textes imposent de nombreuses enquêtes publiques relatives aux opérations d’aménagement à l’occasion des DUP ou des études d’impact en cas de grands travaux.
Les communes n’ont aucune raison, dès lors qu’elles en ont l’habitude, de renoncer à ce type de communication qui peut être importante dans la mesure où les textes n’imposent qu’un minimum d’obligations, laissant aux collectivités la possibilité d’aller au-delà des textes.
[Ex.3] Ainsi, si la création d’une ZAC peut se contenter d’une information minimale, rien n’interdit aux collectivités de présenter des projets d’urbanisme de manière plus ambitieuse.
[Ex.4] De la même manière, rien n’interdit aux collectivités, qui en ont l’habitude, de procéder à l’inauguration d’équipements publics.
Encore faut-il que la date d’inauguration soit dictée, non pas par des motifs électoraux, mais par les délais normaux du processus d’élaboration administrative et de réalisation des travaux.

Un autre critère fréquemment utilisé est la date de diffusion des vecteurs de communication. En effet, s’agissant d’un document présentant les réalisations d’une collectivité, le Conseil d’Etat s’attachera à la date de sa confection et de sa première distribution pour déterminer s’il entre ou non dans le champ d’application de l’article L.52-1.
Autant la distribution tardive d’un tel document serait, éventuellement, répréhensible, autant le fait qu’il continue à être mis à disposition de la population dans des endroits publics postérieurement au délai de 6 mois, ne sera pas obligatoirement critiquable.
[Ex.5] A titre d’exemple, à considérer avec prudence, le Conseil d’Etat a admis la diffusion d’un document intitulé « bilan » qui, eu égard à sa présentation et à son contenu se limitait à une énumération en des termes mesurés des principales actions entreprises par la municipalité et était dépourvu de toute polémique électorale .

En considération de ces principes du droit électoral, si les collectivités doivent être prudentes et mesurées, rien n’autorise cependant une paralysie de la communication locale.

Il suffit, mais cela est souvent délicat, de s’en tenir à une information légitime qui ne puisse pas, ou difficilement, prêter le flanc à la critique.
[Ex. 6] Notamment, rien n’interdit que, pendant la période préélectorale, les magazines d’information continuent à publier un éditorial signé du Maire ou du Président du conseil général, et illustré de leur photographie coutumière.
De la même façon, dès lors que les magazines comprennent habituellement des photographies des conseillers municipaux et des conseillers généraux, rien ne fait obstacle à ce que ces photographies continuent d’illustrer les articles du magazine s’y rapportant.

Les tribunes de l’opposition

L’obligation pour les collectivités locales de réserver, dans le magazine municipal ou départemental, un espace réservé à l’expression des élus de l’opposition est prévue par les articles L.2121-27-1 et L.3121-24-1 du Code général des collectivités territoriales.
Saisi d’un référé liberté contre la décision du Maire de supprimer, en période préélectorale, la publication des tribunes de l’opposition, le Tribunal administratif de Versailles a considéré que cette suppression porte une atteinte grave et immédiate à l’exercice du mandat des conseillers de l’opposition et méconnaît les dispositions de l’article L.2121-27-1.
=> Aussi, la période préélectorale ne justifie pas que la publication des tribunes libres soit supprimée, au contraire, une telle suppression pourrait être sanctionnée par le juge administratif.
=> De la même façon, le Tribunal administratif d’Orléans vient de restreindre fortement la possibilité pour le Maire ou le président du Conseil général de contrôler le contenu des tribunes libres de l’opposition.
En effet, dans un arrêt du 5 janvier 2007 , le Tribunal administratif d’Orléans a considéré que le Maire, en tant que directeur de publication, ne détenait pas le pouvoir de s’opposer à la publication d’un article de l’opposition dans la Tribune libre.
Il a d’ailleurs expressément fait référence à l’article L.52-1 du Code électoral pour préciser que cet article ne donnait pas compétence au Maire pour refuser des articles de l’opposition.

La possibilité pour le Maire, en tant que directeur de la publication, de vérifier le contenu des articles proposés et, le cas échéant de refuser leur publication s’ils ne rentrent pas dans des sujets d’intérêt local ou s’ils revêtent clairement un caractère électoral, paraît donc devoir être utilisé avec précaution.
Selon le contenu de l’article, deux attitudes pourront être adoptées.
En effet, lorsqu’un article sort quelque peu du débat d’intérêt public local pour, par exemple, commenter une politique de dimension nationale, la publication ne pourra pas être refusée.

En revanche, lorsque, en période préélectorale, l’article revêt clairement un caractère électoral, le Maire, sans refuser pour autant la publication, pourrait néanmoins avertir l’auteur des risques tenant à cette publication.
L’envoi de ce courrier pourrait conduire l’auteur de l’article litigieux à le supprimer ou, du moins, à l’amender.
En cas de diffamation ou d’injure, le président de l’exécutif local pourra saisir le juge pénal dans les conditions de droit commun."
(source elunet, portail de l'action des Elus et de la vie citoyenne, PCF )