Les socialistes ont maintenu l'illusion française d'avoir toujours le meilleur modèle
Hollande a-t-il réussi à maintenir le nirvana des retraites complémentaires ?
Si on en croyait les thuriféraires de Libération et du Monde, pour ne citer qu'eux, leur président aurait entretenu le rêve de notre modèle social d’après-guerre, en dépit de la démographie, des finances publiques, des crises, de la mondialisation ou des mutations économiques et technologiques.
Par Jean-Charles Simon, économiste et fondateur de Facta.
Or, le compromis négocié entre les partenaires sociaux sur les retraites complémentaires appartient à ce domaine de l'illusion dont le premier symptôme est toujours le concert de louanges et de satisfecits soulagés pour ne pas avoir rompu le "pacte", ne pas avoir touché au modèle social français. Ainsi, les décisions prises ont toujours pour objet la préservation et non la transformation du système. Syndicats et patronat sont les Lampedusa de la question sociale : "il faut que tout change pour que rien ne change"...
L'accord comporte un lot de mesures permettant d'éviter que les dérives ne deviennent abyssales, histoire de réduire le risque de remise en cause brutale. Les partisans du laisser-aller, qui refusent de considérer les déficits comme une menace, quand ils ne les glorifient pas, telle la CGT, ont fait une colère, accordant en fait une caution nécessaire à ce nouvel épisode du feuilleton : les raisonnables ont su faire front aux irresponsables! Il faut en fait veiller à ce que chaque partie puisse garder la face, notamment un patronat en caoutchouc contraint en permanence -comme les autres- de faire comme si ces accords et ce modèle étaient cohérents avec la vision économique que professent les uns et les autres par ailleurs.
Tout s'est organisé autour de la CFDT, allié du pouvoir socialiste
Ce syndicat est le véritable maître de l'illusion dans ces jeux de rôles et il déroule son agenda au fil de ces négociations attribuées au gouvernement. Il se plie ainsi à la contrainte de rester en retrait, laissant l'apparente initiative et l'accueil de ces réunions au Medef, des concessions bien superficielles.
La CFDT veille aussi à ménager la CFTC et les cadres de la CGC, afin de s'assurer des alliés face à FO et la CGT et de dégager un bloc syndical majoritaire, sans subir les tocades de FO ni les diktats de la CGT. Ainsi va la vie dans le monde de la négociation interprofessionnelle à la française, parée contre le psychodrame attendu, ses pressions et coups de gueule divers méthodiquement mis en scène pour parvenir à s'entendre, souvent au petit matin, et continuer à cohabiter dans le cocon du paritarisme de gestion jusqu'à la prochaine échéance.
Cette fois encore, le petit cinéma du paritarisme se sera déroulé sur plusieurs mois de négociations. Le 19 octobre, un compromis était annoncé entre le patronat et les trois comparses syndicaux habituels, CFDT, CFTC et CGC, finalisé en un accord formel le 30 octobre. Pour que chacun puisse défendre auprès de ses adhérents les mesures douloureuses les concernant, il a fallu évidemment brandir les contreparties obtenues du camp adverse, et plus encore le caractère "innovant", "réformateur", "structurel" de ces accords à trois. Il faut beaucoup de force de persuasion pour lever tout soupçon de conservatisme et de gestion à la petite semaine. A croire que le modèle va être revisité du sol au plafond...
Quoi de neuf donc dans cet accord ?
Il porte son regard sur deux horizons temporels. D'une part, ce qui s'applique tout de suite, dès 2016. Toutes les mesures traditionnelles des précédents accords sur les retraites complémentaires sont ressorties. Des pensions qui sont abaissées, avec une sous-indexation d'un point par rapport à l'inflation, sans pouvoir être négative. Et leur revalorisation reportée à plus tard, au 1er novembre de chaque année, soit 7 mois d'attente supplémentaire par rapport à la pratique actuelle. Deux mesures qui devraient donc entraîner des pertes de pouvoir d'achat pour les retraités... si toutefois l'inflation est au rendez-vous, ce que rien ne garantit.
Toujours aussi classique pour prendre l'argent et pour faire face aux déficits publics de Hollande, la baisse du rendement des cotisations, un mouvement pluri-décennal s'agissant de l'Agirc et de l'Arrco. On continue donc comme on a commencé, cette fois en abaissant le rendement brut du point à 6%. C'est peu de dire que les retraites complémentaires ont un piètre rendement...
Et pour couronner le tout, la traditionnelle taxation additionnelle. En l'occurrence, seuls les cadres supérieurs sont concernés par cette première louche supplémentaire : l'application de la cotisation AGFF - 2,2%, sans créer de droits - à la fraction des salaires comprises entre 4 et 8 plafonds de la sécurité sociale.
Rien que du déjà vu dans ces mesures de rendement appliquées dès 2016. Mais, pour qu'elles n'apparaissent pas peu ambitieuses et à courte vue, les partenaires sociaux ont cette fois rusé en reprenant l'idée de leur échelonnement, prévoyant donc un second train de mesures, renvoyées à 2019. Ce qui a l'avantage de faire moins mal et qui, sait-on jamais, pourra toujours se renégocier.
L'avenir de la gauche étant plus qu'hypothéqué, le patronat a finalement accepté d'avaler à l'horizon 2019 le noyau dur en matière de cotisations : le passage de 125 à 127% du taux d'appel des cotisations. Le taux d'appel est ce chef d'œuvre d'hypocrisie créé par les partenaires sociaux pour que l'augmentation des cotisations ne crée pas de droits supplémentaires à la retraite. Le taux de cotisation (dit "contractuel") peut ainsi rester virtuellement inchangé, et c'est le seul pris en compte pour l'acquisition de points de retraite. Mais il est en fait multiplié par un taux d'appel qui détermine le niveau effectif de la cotisation, partagée ensuite entre employeurs et salariés. Cette fois, avec cette mesure le coup de massue est de 800 millions d'euros supplémentaires sur les cotisations.
Quel est le jeu du Medef ?
Le patronat se veut rassurant avec un argument d'une incroyable naïveté, mauvaise foi ou les deux cumulées : la hausse de la part patronale ne serait pas si grave car il aurait reçu du gouvernement l'assurance d'une baisse équivalente des cotisations accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP). Or, il paraît bien imprudent de gager une hausse de cotisations sur une promesse faite par une majorité qui a fait la démonstration de son incapacité à tenir ses promesses et qui ne cesse de racler les fonds de tiroirs pour tenter de baisser de la main droite les dépenses publiques qu'elle accroît de la main gauche. De plus et surtout, si les cotisations AT-MP sont effectivement trop élevées au regard des risques couverts, elles doivent baisser et cette diminution devrait profiter aux entreprises, sans compensation. Il est donc invraisemblable de considérer que puisqu'on payait trop dans une caisse, le retour à la normal autorise à verser plus dans les autres.
De plus encore, une autre hausse des cotisations se profile derrière la fusion annoncée de l'Arrco et de l'Agirc en un seul régime, grande affaire de cet horizon 2019. A elle seule, elle devrait rapporter près d'un milliard de plus par an aux caisses du régime désormais unifié. Et ce sont les cotisations des salariés qui trinqueront : sous couvert d'uniformiser les règles de répartition à 60/40 entre cotisations patronales et salariales (au lieu de 62/38 à l'Agirc aujourd'hui), les premières (Arrco) seront inchangées et les secondes (Agirc) relevées. De sorte que le taux de cotisation global passera de 16,44% en 2018 à 17% en 2019 (le tout, donc, multiplié par 127% pour arriver au taux réellement prélevé).
Quant au rapprochement de l'actuelle "tranche 2" de l'Arrco et de la tranche B de l'Agirc, elle se fera sur la base de la seconde, relevant ainsi plafond et taux de cotisations des non-cadres. Or, peu importe finalement que les hausses de cotisations sociales portent sur la part salariale ou patronale : le coût du travail est forcément impacté dans tous les cas, au moins indirectement par le jeu des négociations salariales qui tiennent compte de la baisse de pouvoir d'achat entraînée par des hausses de cotisations salariales.
La véritable hausse des cotisations de retraite complémentaire est donc très importante, puisqu'elle représentera 1,8 milliard d'euros de plus à compter de 2019 (toutes mesures confondues, y compris celle de la cotisation AGFF sur la tranche C applicable dès 2016). A ajouter aux hausses de cotisations décidées en 2013 par les mêmes organisations patronales et syndicales et rapportant environ 1,1 milliard d'euros supplémentaires depuis cette année. Les partenaires sociaux ont ainsi eu la main lourde avec ces 2 accords, qui pèseront à la fin de la décennie de près de 3 milliards de plus sur les salaires en France. Donc, le coût du travail et la compétitivité.
Travailler (au moins) un an de plus ?
Quid du mécanisme de bonus-malus selon l'âge de départ à la retraite ?
Cette mesure, qui entrerait en vigueur en 2019, aura un impact finalement marginal sur l'économie générale de l'accord. En effet, à partir de 2019, les retraités se verront appliquer 10% de minoration de leur retraite complémentaire s'ils n'ont pas travaillé au moins un an au-delà de l'âge qui leur donnerait le taux plein du régime de base, et ce pendant trois ans (et au plus jusqu'à 67 ans, avec une exemption pour les retraités exonérés de CSG et quelques autres situations). Un effet de l'ordre de 0,5% des montants moyens totaux devant être perçus à la retraite...
Pour illustrer l'absence de véritable incitation à reporter la retraite à 63 ans, contrairement à ce que diffusent de nombreux media et commentateurs, il suffit de noter qu'un salarié de 62 ans risquera un impact cumulé sur trois ans très inférieur à un mois de salaire s'il se voit appliquer ce malus. En un mois de travail en plus, il aura plus que compensé la totalité de cet abattement : ce n'est donc pas ça qui pourrait le décider à travailler une année supplémentaire.
Parallèlement, ceux qui partiront à la retraite au moins deux ans après l'âge requis pour le taux plein dans le régime de base seront gratifiés d'une majoration de 10% de leur retraite complémentaire (ou 20/30% en cas de report d'au moins 3/4 ans)... mais pendant un an seulement. Diable ! Mais vu comme un moyen de retarder l'âge de liquidation des droits - ce qu'il n'est pas, il sera toujours possible de liquider sa retraite à 62 ans, voire plus tôt dans le cadre des dispositifs de carrière longue -, le dispositif a été commenté et vanté à l'excès, et a conduit les négociateurs à se dépeindre en grands réformateurs.
Le chiffrage de ces mesures et de la situation financière qui en résulterait pour les retraites complémentaires n'est pas à l'image de l'autosatisfaction affichée dans l'après-négociation. D'une part, l'essentiel du redressement financier attendu est lié aux décisions les plus classiques employées pour colmater ces régimes. Le chiffrage de 7,4 milliards pointe en effet deux paquets majeurs : pour 4,1 milliards en 2030, les effets des décisions sur les pensions; et pour 3,3 milliards, toujours en 2030, les mesures supportées par les actifs, soit sous forme de hausses de cotisations, soit du fait de la baisse du rendement des points acquis. En revanche, le "bonus-malus" ne rapporterait aux régimes que 800 millions à cette échéance, soit quelque 10% du total des effets attendus de l'accord.
Même fusionnés, les régimes resteront déficitaires
Les régimes resteraient malgré tout déficitaires.
L'équilibre Agirc-Arrco n'est pas en vue, malgré ce nouveau remède de cheval sur les cotisations et les prestations. Certes, les déficits envisagés seront réduits, mais il faut rappeler que ceux-ci entraînaient une faillite inévitable de l'ensemble Agirc-Arrco dans le courant de la prochaine décennie. Avec le nouvel accord, on oscillerait entre 2 et 4 milliards de déficit technique annuel, aucune amélioration significative due à la fin des effets de la transition démographique en cours n'étant à espérer avant environ 2040. Ce qui signifie une situation très tendue si les résultats financiers sont médiocres, ce qu'une faible inflation et croissance à l'horizon pourraient laisser craindre.
Le scénario économique retenu pour le chiffrage des mesures et de l'évolution de la situation financière des régimes pose problème.
La prudence n'est guère de mise dans le domaine de la retraite. Et si les scénarios plutôt optimistes de 2015 ne se concrétisaient pas, alors les prévisions évoquées seraient encore davantage dégradés. Notamment, les mesures censées rogner le pouvoir d'achat des retraités en figeant un peu plus l'évolution de leurs pensions n'auront de véritable effet que s'il y a, justement, une inflation tangible. Si, au contraire, celle-ci restait à peu près nulle, comme c'est le cas ces derniers temps, alors les salaires n'évolueraient pas assez vite par rapport aux pensions de retraite pour redresser comme espéré les comptes des régimes complémentaires. Les négociateurs ont beau se féliciter de l'instauration d'un mécanisme pompeux de 'pilotage stratégique et tactique', il faudrait encore trouver de nouveaux accords et recourir invariablement aux mêmes vieilles recettes, si une vraie réforme n'était pas décidée.
Qu'aurait pu être une vraie réforme réussie ?
On est passé à côté d'une réforme vraiment structurelle de ces retraites complémentaires.
Côté institutions, l'organisation actuelle des retraites complémentaires n'a plus de sens. A leur fondation, ces régimes s'articulaient autour des professions, et pour chacune correspondait une institution. Chaque branche négociait les conditions de son régime de retraite complémentaire et l'administrait avec des caisses dédiées (généralement une caisse non-cadre et une caisse cadre). Les taux et les prestations différaient donc entre les branches. Mais cette époque est révolue depuis longtemps. Le processus d'unification complète des taux et des modalités de cotisations a supprimé toute différence entre les salariés, quelle que soit leur profession (à quelques exceptions de surcotisations décidées dans certaines branches), et la fusion Agirc-Arrco en 2019 finira d'achever la fiction de régimes distincts.
Dès lors, pourquoi maintenir une kyrielle de caisses de retraite, hébergées en général dans des "groupes de protection sociale" qui ont également des activités d'assureurs privés ? Faire adhérer chaque entreprise à l'une de ces caisses plutôt qu'une autre a-t-il du sens, dès lors que les cotisations et les prestations sont les mêmes ? Pourquoi multiplier les frais de gestion relatifs au recouvrement des cotisations et au versement des prestations, d'autant que l'opacité reste forte sur ce qui relève vraiment de ces missions et ce que l'on fait supporter à ces caisses de retraite mais qui ressort en fait d'activités concurrentielles ? Et pour quelle raison compliquer la vie des entreprises, qui doivent donc s'affilier à une caisse et ensuite leur verser des cotisations séparées du reste des cotisations sociales, alors qu'une centralisation du recouvrement par les URSAAF simplifierait grandement cette gestion, et en réduirait sûrement de beaucoup le montant ? La réponse est hélas bien connue : gérer des caisses de retraite assure aux partenaires sociaux une importance, leur permet d'attribuer des mandats et parfois même des emplois à leurs militants, et financent plus ou moins directement la vie des branches professionnelles et des centrales, par exemple comme sponsor ou acheteur d'événements, de publications, etc. On est là au cœur des cuisines malodorantes du paritarisme. Mais l'intérêt supérieur des salariés et des entreprises commanderait de mettre fin à ce système d'un autre temps.
Avec un recouvrement commun par les URSAAF, pourquoi ne pas rapprocher encore plus le régime de base et les retraites complémentaires ? Aujourd'hui, la compréhension des droits à la retraite et de leur évolution est terriblement compliquée pour la plupart des salariés du privé, car ils ont affaire, au minimum, aux droits acquis dans le régime de base, dépendant d'abord de la durée d'affiliation, et à ceux des régimes complémentaires, exprimés en points. Des partenaires sociaux réformistes et modernistes devraient travailler avec l'Etat à une grande fusion de l'ensemble, afin de définir un régime global unifié par points, beaucoup plus lisible et pilotable que la dualité actuelle.
Enfin et peut-être surtout, toutes les parties aux décisions prises sur les retraites acceptent des hausses de cotisations depuis des années. Toutes et y compris celles qui s'alarment, à raison, du coût du travail en France et plus encore de l'écart gigantesque entre ce coût du travail et le salaire net, que l'on baptise pudiquement le "coin social". Or, ce coût des cotisations sociales salariales et patronales, qui était déjà considérable en France en 2012, ce sera encore fortement accru entre 2012 et 2019, en prenant en compte à la fois les décisions prises par l'Etat pour les régimes de base (financement des départs à 60 ans et réforme du régime général de 2013) et celles des partenaires sociaux relatives aux régimes complémentaires (accords de 2013 et de 2015).
En sept ans, le total des prélèvements sociaux dédiés à la retraite sur les salaires aura ainsi augmenté de 5,6% pour la première tranche des revenus (jusqu'au plafond de la sécurité sociale) et jusqu'à 18,3% sur la tranche C (au-dessus de 4 plafonds de sécurité sociale)... Et si les réformes des régimes de base sont en cause aux trois-quarts sur la tranche A, les accords Agirc-Arrco de 2013 et 2015 comptent pour 68% de la hausse des cotisations sur la tranche B et 85% sur la tranche C...
Et, encore une fois, la comparaison ne nous est pas favorable avec la situation en Allemagne, pays pourtant plus touché que nous ne le sommes par le vieillissement de la population (et alors même que les cotisations vieillesse en Allemagne couvrent également les risques invalidité et décès). Encore s'agit-il d'un pays au modèle social très protecteur. Si on observe maintenant le Royaume-Uni, on observe par exemple que les cotisations patronales aux retraites complémentaires Agirc-Arrco dépassent à elles seules (au-dessus du plafond de sécurité sociale) la totalité des cotisations patronales de toute la sécurité sociale britannique... 
